露天煤业将重启资产收购

（三）宪法修改与发展完善的基本思路未来中国的宪法修改与完善，一方面要有整体发展规划，提高宪法修改的社会适应性和主动性。

当时，研究了1954年宪法，认为这部宪法虽然有的条文已经过时，但它所规定的基本原则是比较适宜的。（三） 从依法治国到依宪治国的转型2002年12月4日，胡锦涛同志在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上发表讲话，对宪法颁行20年来取得成就给予充分肯定，提出实行依法治国的基本方略，首先要全面贯彻实施宪法。

这对于增进党执政的正当性基础、规范公共权力运行、保障公民权利的实现无疑具有重要意义，同时标志着宪法调整下中国社会治理模式进入第三阶段，即依宪治国的阶段。1980年8月18日，邓小平同志在中央政治局扩大会议上发表讲话，全面、系统地阐述了党和国家领导制度改革的问题。近年来，公民因批评政府和官员而受到公权力依法处罚的事例表明，我们对于基本权利的认知、对公民权利的保护还处于较低水平。1993年中共中央修宪建议提出把建设有中国特色社会主义的理论和基本路线，明确载入宪法。这种工作方式严重伤害了民众的正当权利，也是对宪法权威的挑战。

那么，30年前颁布的宪法是如何为国家和社会治理奠定基础的？我们可以从82宪法的修改过程以及修改论争中分析它的时代性特征及其对社会治理的建构意义。[14]参见韩大元、洪英、张宇飞：《中国社会变革与公务员法律意识——以公务员法律意识问卷调查的分析为中心》，载《河南省政法管理干部学院学报》2009年第2期。进入专题： 闲置土地使用权 行政案件 司法审查 。

第三人：上海金山土地整理发展有限公司。二是被告所作具体行政行为是否合法。《中华人民共和国物权法》第9条第1款规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。一、案情介绍原告：上海绿谷房地产发展有限公司。

因动迁以及规划调整，金山区朱泾镇城南C4-C地块始终未开工建设。其中土地使用者依法取得土地使用权后，就是对土地使用权已经发生流转的要求。

修正前的第25条修正后变为第26条，但被告仍然按照修正前的法律条文作出被诉具体行政行为，属于明显的适用法律错误。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第4条规定，房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的。尽管内容不同，但作为行政许可，立项、规划以及用地批文均赋予了土地受让人一定的许可利益。2001年10月18日，上海市金山区计划委员会作出金计基宅[2001]12号批复，同意第三人在金山区朱泾镇城南C4等地块建造一期商品房项目。

同时，由于在一块特定土地上能够获得立项批文的个人或组织的数量通常总是有限的，因此赋予已获取立项批文者原告诉讼主体资格也不会导致类案数量不可控。连续2年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用者的土地使用权。2010年6月10日，上海市金山区人民政府作出批复，同意被告以协议收购方式收回金山区朱泾镇城南C4-A、C、D地块。（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的。

但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。[2]该条包括两款内容：第1款规定，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种。

参见石敬涛：闲置土地政府不收回这个状子农民告得好，载《中国国土资源报》2006年8月16日第003版。[3]在收回闲置土地使用权案件中，受理非直接相对人的起诉，还有利于打破地方政府与土地使用者在土地长期闲置问题上的默契。

2011年10月24日，上海市第一中级人民法院作出终审判决：驳回上诉，维持原判。3、执法程序行政机关是否遵循了法定的程序，应当从形式和实质两个方面进行审查。最后，被告作出的金规土闲置处字[2010]第1号闲置土地处置决定书认定第三人应于2004年12月31日之前动工建设，但至2010年6月30日仍未动工开发，并据此作出被诉具体行政行为。;1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费。笔者认为，在司法实践当中，法院应当具体从以下两个方面进行判断。有鉴于上述困难，笔者建议最高法院能够对法官找法的权威途径尽早予以明确。

该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。而实质上的审查则是看行政机关的执法程序是否达到了立法所要达到的目的。

依据规划和出让合同的要求开发土地，是国家作为土地所有权人对土地使用权人设定的义务，收回闲置土地使用权则是土地使用权人未履行上述义务的法律后果。按照现行的用地审批流程，在取得国有土地使用权之前，要经过立项、规划、用地批文等多个环节。

法律上利害关系一词的内涵太过宽广，以致其外延在实践当中也很难把握。2004年8月28日，上海市金山区人民政府发出《关于同意上海金山土地整理发展有限公司建造一期商品房划拨使用国有土地及收回土地使用权的通知》，同意第三人在已取得上海市金山区计划委员会金计基宅[2001]第12号批复的情况下建造一期商品房。

比如本案中，《闲置土地处置办法》第5条规定，依照本办法第4条规定收回国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者缴销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书。此外，收回尚未办理土地使用权证的闲置土地使用权在逻辑上也是讲不通的。首先，被告作出被诉具体行政行为的时间是在2010年6月30日，而《中华人民共和国城市房地产管理法》分别于2007年8月30日和2009年8月27日进行了修正，被告依法应适用修正后的《中华人民共和国城市房地产管理法》。笔者认为，只要原告利益真实且类案数量可控，原则上即应当赋予其诉讼主体资格。

笔者拟结合本案对审理此类行政案件的司法审查要点作一剖析。关于被诉具体行政行为的合法性。

比如在本案中，由于土地储备制度的存在，政府并未将土地使用权直接出让给原告，而是与第三人签订了国有土地使用权出让合同，然后再由第三人与原告签订国有土地使用权转让协议。嘉兴市中级人民法院即曾经受理了15户农民起诉当地政府不履行收回闲置土地使用权法定职责的行政案件。

被告：上海市金山区规划和土地管理局。法院认为，2005年4月21日，上海市金山区发展计划委员会向原告作出批复，同意原告在金山区朱泾镇城南C4-C地块开发建设商业用房，并要求原告按基建程序办理有关手续。

【注释】[1]被告于2010年6月30日作出被诉具体行政行为时，该条内容为房地产开发必须严格执行城市规划，按照经济效益、社会效益、环境效益相统一的原则，实行全面规划、合理布局、综合开发、配套建设。被告向上海市金山区人民政府请示的处置方案为协议收购，上海市金山区人民政府批复的处置方案也为协议收购，但被告最终作出的闲置土地处置决定却为无偿收回，并无协议收购的内容。据此，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第26条、《中华人民共和国物权法》第9条第1款以及《上海市实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第39条第1款，参照《闲置土地处置办法》第2条第1款、第4条第2款、第5条，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第2项第2目、第3目之规定，上海市金山区人民法院于2011年7月15日作出一审判决：撤销被告上海市金山区规划和土地管理局于2010年6月30日作出的金规土闲置处字[2010]第1号闲置土地处置决定具体行政行为。在这种情况下，被告不具备收回闲置土地使用权的前提条件。

在媒体的报道中，法规的名称为《闲置土地处理办法》，参见《中外房地产导报》1999年第12期。1、执法依据在执法依据的司法审查中，首先应当查清国土资源部相关部门规章的准确名称。

《上海市实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第39条第1款规定，依法收回土地使用权的，市或者区（县）土地管理部门应当提前予以公告。要排除滥诉的风险，主要应考虑两个问题，即原告利益是否真实以及类案数量是否可控。

第三人未取得土地使用权证，即尚未取得土地使用权。据此，原告虽然不是被告作出被诉具体行政行为的直接相对人，但原告与被诉具体行政行为具有真实的法律上的利害关系，原告诉讼主体资格适格。